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以考核手段加强地方政府债务管理

2018-03-14 21:36时光新闻网编辑:admin人气:


以考核手段加强地方政府债务管理

北京大学经济学院教授 李连发 

  2018《政府工作报告》提出“加强地方政府债务管理,防范化解地方政府债务风险”。资源配置效率是评价地方政府债务合理规模的最终标准。为与资源有效配置保持一致,需要考虑地方官员在不同任期和考核方法下的动机。地方官员任期长短与合理的地方政府债务期限之间并没有简单划一的“一刀切”的关系,地方官员考核中GDP和债务偿还的权重也没有简单划一的“一刀切”的数字,而是要根据各地区的经济发展实际情况。当地方政府有超越资源有效配置进行扩张的财务基础时,强化GDP考核就给了财政扩张以借口,导致资源过度配置,债务规模趋于扩大。反之,当资源配置效率被财政资源不足所制约时,一味强化债务偿还考核,使得地方政府不能灵活地运用手中的债务工具,就会制约地方经济的发展,使得GDP无法到达潜在的资源最优配置的水平。

  自2014年新《预算法》出台以来,尽管我国地方政府债务管理制度逐步得到完善,但地方政府债务的规模依然庞大。根据中国社科院国家金融与发展实验室编制的《中国国家资产负债表》,2016年12月底,我国地方政府债务是17.5万亿(窄口径)到21.3万亿(宽口径),占国民生产总值的比重分别为23%和28%。国际评级机构对我国地方政府性债务风险尤其关注。2017年5月24日,穆迪将我国的主权信用评级由A3调至A1。2017年9月21日,标普将我国的长期主权信用评级由AA-降至A+。根据国家审计署数据,2010年12月和2013年6月,我国地方政府性债务余额分别为10.7万亿元和17.9万亿元。

  地方政府领导干部追求GDP的政绩动机与地方政府性债务风险相关。2016年11月14日,国务院发布《地方政府性债务风险应急处置预案》。《预案》提出,在发生IV级(一般)以上地方政府性债务风险的省份,省级政府应将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。

  有必要将地方政府领导干部的任期和考核与地方政府债务结合以来加以考察。地方政府负债是地方政府领导直接可以决定的,与地方政府领导任期和考核之间的联系更加直接和清晰。1994年分税制以后,各地原有的国有和乡镇企业难以继续为地方政府提供财政收入,各地迫切需要增加财政收入。省级、地市级、县级对下级政府考核的目的之一是激励下级政府增加财政收入。

  以下将地方官员考核内容构成类型分为3种:考核内容类型A,既考核GDP,也考核债务偿还;考核内容类型B,只考核GDP,不考核债务偿还;考核内容类型C,不考核GDP,只考核债务偿还。

  在地方债务偿还能力较强的地区,在A类考核下,考核内容综合地方债务偿还和地方经济总量两方面。地方官员关心任期内的政绩,也就是关心任期内的债务偿还和经济总量。因为举债有助于提高经济总量,地方官员会举债超过社会最优水平,达到债务偿还的临界水平。在B类考核下,由于债务偿还的权重为零,为GDP政绩,地方政府官员甚至可能举债超过偿还的临界水平。在C类考核下,淡化GDP考核(GDP考核权重为零),债务偿还的考核权重为1,地方官员可能会增加债务偿还,从债务偿还临界水平向左移,使得举债水平接近社会最优水平。对于地方债务偿还能力较强的地区,淡化GDP考核,强化债务偿还的考核权重,适度延长官员的任职年数(使举债的负面效应内部化),有利于资源配置效率的提升。

  在地方债务偿还能力较弱的地区,在A类考核下,该官员如果仅考虑GDP和与自己相关的债务偿还,则可能通过举债将GDP推高。在B类考核下,地方官员不担心债务偿还,举债规模增加。在C类考核下,地方官员举债水平回归真实债务偿还临界水平,使得债务水平低于与资源配置效率一致的水平。对于地方债务偿还能力较弱的地区,强化GDP考核,弱化债务偿还的考核权重,适度缩短官员的任职年数,有利于使得地方政府债务水平与资源配置效率相一致。债务偿还考核力度下降可能带来以下结果,导致地方政府债务趋于超过平均意义上真实的债务偿还临界,但这需要灵活看待,因为举债是使得经济总量趋于资源配置最优水平所需要的。因此,A类或B类官员考核加上适度缩短官员任期有利于将地方政府债务保持在与此类地区资源配置效率一致的水平。

  地方官员任期长短和最优的地方政府债务期限并没有简单划一的最优数字,地方官员考核中GDP和债务偿还的权重也没有简单划一的解,而是要根据各省份的经济发展实际情况。当地方政府有超越资源有效配置进行扩张的财务基础时,强化GDP考核就给了财政扩张以借口,导致资源过度配置的扭曲。反之,当资源配置效率被财政资源不足所制约时,一味强化债务偿还考核,使得地方政府不能灵活地运用手中的债务工具,就会制约地方经济的发展,使得GDP无法到达潜在的资源最优配置的水平。

(来源:网络整理)

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